特許經(jīng)營項目改頭換面就可以不受新機制約束么？

今年3月國家出臺了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委2024年第17號令），此文件對原有基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式進行了更新和更全面的升級，尤其是廢止原有《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委2015年第25號令），并對特許經(jīng)營模式的范疇和內(nèi)涵進行了一定的升級。辦法的出臺對整個基礎(chǔ)設(shè)施投融資行業(yè)帶來了巨大的影響，加大了政策上的嚴格要求和項目深度、廣度上的調(diào)整，并對補貼模式進行了嚴格的把控，使得特許經(jīng)營模式本身進入了更加深化的精準管理期。隨著17號令的發(fā)布和實施，原有特許經(jīng)營模式下部分項目以及一些存在模式爭議的項目紛紛下馬、轉(zhuǎn)型或終止實施；而部分相對“頭鐵”的地區(qū)或項目，仍然想盡辦法規(guī)避政策，“怪招”頻顯。

特許經(jīng)營新機制推行和項目投融資模式更新以來，“改頭換面”的新項目模式層出不窮，其中不乏各類換名頭，改文字表述以規(guī)避特許經(jīng)營新機制審核要求的項目。筆者查詢到今年以來有大量項目存在幾次采購廢標后，重新調(diào)整項目內(nèi)容繼續(xù)實施的情況。有的項目調(diào)整后采購名稱“搖身一變”，表面看不出與原來項目有任何關(guān)系，但項目實際內(nèi)容與原項目大范圍類似。雖然不能嚴格論證，但從側(cè)面可以看出這類明顯是換臉項目。

嚴格遵守法律法規(guī)和政策要求是項目實施的基本底線，是項目得以順利推動的基本保障，也是做事的態(tài)度和原則。針對近期包裝項目以繞過特許經(jīng)營新機制要求的亂相，我們可以借此研究和分析下特許經(jīng)營的內(nèi)涵，以及特許經(jīng)營模式必須遵守的核心邏輯。

通常所說的“特許經(jīng)營”有狹義和廣義的認定，但其本身沒有一個具體標準或公認的明確定義。簡單的說，“特許經(jīng)營”就如字面意思，特許經(jīng)營權(quán)擁有者以合同約定的形式，允許被特許經(jīng)營者有償使用其名稱、商標、專有技術(shù)、產(chǎn)品及運作管理經(jīng)驗等從事經(jīng)營活動的商業(yè)模式。這種商業(yè)模式分為純商業(yè)經(jīng)營授權(quán)和公共產(chǎn)品的經(jīng)營授權(quán)兩類。純商業(yè)行為的特許授權(quán)不在此次討論范圍內(nèi)，畢竟那屬于商業(yè)主體之間關(guān)于產(chǎn)品、資產(chǎn)、經(jīng)營權(quán)限的交易，是純商業(yè)行為，早在2007年《商業(yè)特許經(jīng)營管理條例》中就已經(jīng)有所規(guī)范。而大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，因此它與一般的商業(yè)行為不同。

先看常規(guī)對于公共產(chǎn)品的定義：公共產(chǎn)品消費的非排他性和非競爭性使得公共物品的消費和生產(chǎn)具有自己的特點，其最基礎(chǔ)的特點是——搭便車。反過來看，存在這種非排他性和搭便車行為的產(chǎn)品，大概率屬于我們所討論的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。這就是我們能夠區(qū)分商業(yè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目的最根本依據(jù)。

從大的框架上而言，目前特許經(jīng)營管理辦法中約束的主要是這類能夠搭便車的公共產(chǎn)品或者準公共產(chǎn)品中的一部分，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，且政府或者當?shù)匦姓C構(gòu)對此類產(chǎn)品擁有一定的支配或所有權(quán)。然而這種設(shè)定也僅僅是從理論上和簡單的邏輯上判斷，此類項目有沒有存在采用特許經(jīng)營的可能性，現(xiàn)實來講更加復雜。簡單講，項目可以采用政府特許經(jīng)營項目實施的前置必要條件是，這個項目應該屬于政府或者事業(yè)部門能夠管理和掌控的基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品或者準公共產(chǎn)品，即一些人對這一產(chǎn)品的消費不會影響另一些人對它的消費，具有非競爭性。這就要求項目本身能夠為普羅大眾提供最基本的服務(wù)，沒有特殊的選擇性。直觀講就像地鐵與私家車或?qū)＼嚨膶Ρ?，地鐵肯定是沒有選擇，具有普適性，適合大部分人選擇乘坐；私家車和專車則不然，是對乘客通過價格、所有權(quán)進行選擇。

按照目前特許經(jīng)營17號令第六條“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應當聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入具備覆蓋建設(shè)投資和運營成本并獲取一定投資回報的條件，不因采取特許經(jīng)營而額外新增地方財政未來支出責任”規(guī)定，如果一個項目屬于公共產(chǎn)品且在政府或事業(yè)單位管理的范疇，同時具有強烈的使用者付費來源，則屬于17號令允許的可采用特許經(jīng)營模式實施的范疇。這就明確要求項目本身要能實現(xiàn)自平衡，不增加財政未來的支出責任。即使項目符合前面我們所討論的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，但如果缺少收入或收入不足，那就只能通過其他方式實施，與特許經(jīng)營無緣。

有了這些初步的定義和實施范疇，接下來探討“對項目名稱進行調(diào)整以繞過新機制要求”的可行性，比如不含“特許經(jīng)營”字眼的經(jīng)營權(quán)項目是否受新機制的限制呢？筆者認為答案不唯一。實際操作過程中，很多項目是真實的經(jīng)營權(quán)授予或讓渡，如常見的自來水管網(wǎng)投資建設(shè)、市政供熱管網(wǎng)投資建設(shè)，這些本身是由政府主導和管理的市政項目，社會資本的參與勢必要通過經(jīng)營權(quán)的授予方可實現(xiàn)。而項目名稱是否有“特許經(jīng)營”字眼不會影響項目本身權(quán)利的讓渡，因為項目自身的特點就是有一定公共產(chǎn)品屬性，具有排他性，限定范圍內(nèi)的經(jīng)營者唯一。實際上不論是否有“特許”字眼出現(xiàn)，項目本身就有“特許”的潛在含義，并非簡單改變項目名稱就能規(guī)避政策要求。當然正因為項目本身的復雜性和實際操作的多樣性，還有很多項目本身排他性不明顯，可能存在一定的交集，如市場上常見的公共自行車，很多地區(qū)市政管理部門本身也會投放不少公共自行車，這種就屬于有一定收益的公共產(chǎn)品，多方競爭激烈，本身不存在強制的壁壘措施，且存在一定使用者付費。但是此類項目以特許經(jīng)營模式實施的并不多見，即使已經(jīng)采用特許經(jīng)營模式實施的也并未遇到大范圍的審查或整改要求，核心原因就是項目自身能夠?qū)崿F(xiàn)收支自平衡，相關(guān)主管部門做好管理和監(jiān)督，確保不會增加政府未來支出責任即可。這些都取決于項目本身的特點，并非僅僅是項目名稱能決定的。當然此類項目雖然屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，且存在一定特許的實質(zhì)范疇，但并非必須采用特許經(jīng)營模式實施。

還有一種可能存在爭議的類型，項目本身是否屬于公共產(chǎn)品的范疇就很模糊，在一定特殊條件下有些特殊基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)可以從商業(yè)模式轉(zhuǎn)為公共產(chǎn)品。比較典型的是疫情期間的安置酒店，本身酒店是純粹的商業(yè)設(shè)施，在短期疫情下將商業(yè)酒店用于安置可能還不屬于特許經(jīng)營，但如果長期持續(xù)的疫情下這類設(shè)施就在實質(zhì)下有了特許經(jīng)營的特點。當然，這類項目非常特殊，如果要將其劃到特許經(jīng)營范疇內(nèi)需要有充分的依據(jù)和嚴格的論證。

目前市場上有些項目，部分專家、機構(gòu)可能通過夸大包裝或簡單改名的方式，試圖將自身遠遠無法達到自平衡的項目包裝為可以采用特許經(jīng)營模式實施，但此種做法并未改變項目本身的特點，可能會違規(guī)增加未來政府支出責任。無論如何改名，都改變不了項目本身的問題，本質(zhì)上仍應受到特許經(jīng)營新機制的約束。這種操作只是有可能規(guī)避大數(shù)據(jù)和輿論搜索，因為目前的主流搜索引擎難以分辨項目的實質(zhì)和內(nèi)涵，如果項目名稱沒有出現(xiàn)“特許經(jīng)營”特殊字眼，加上低調(diào)的操作，往往給操作者自以為能夠脫離政策約束的錯覺。但此種行為實際上是給未來埋下隱患，不論是否采用特許經(jīng)營模式或含有“特許經(jīng)營”字眼，只要有未來增加潛在政府支出責任的可能，就經(jīng)不起審計和專項檢查，遲早會“暴雷”。尤其是未來如果變相的補貼或優(yōu)惠無法兌現(xiàn)，項目將很可能造成政府債務(wù)風險，極有可能帶來嚴重的問責問題。

綜上所述，筆者一直認為，如同會計準則“實質(zhì)重于形式”的要求，項目是否屬于特許經(jīng)營亦如此。就如同基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)本身也是在特定范圍和條件下才有具體對應行業(yè)，其內(nèi)容并非一成不變或者僅限定在固定范圍內(nèi)。項目的名稱是否存在某些特殊的字眼，或換個特殊的說法、改個稱呼，并不是項目的關(guān)鍵，核心的底層邏輯是不能增加未來財政支出，項目本身能夠?qū)崿F(xiàn)自平衡。不糾結(jié)于表面和字眼，看到項目的本質(zhì)和核心邏輯，才是新機制的關(guān)鍵。企圖通過歪招繞過政策限制，往往會“搬起石頭砸自己的腳”，得不償失。