新大綱下投資項目可行性研究報告編制體會
新大綱下投資項目可行性研究報告編制體會
作者:管曉智 王鵬
2023年3月,國家發(fā)展和改革委發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》,《通知》規(guī)定,新版可行性研究報告編制大綱自2023年5月1日起施行。新大綱實施已經(jīng)一年有余,以下為筆者對于新大綱下可行性研究報告編制的一些體會。
一、新大綱出臺背景
2002年,國家計委辦公廳下發(fā)通知出版《投資項目可行性研究指南(試用版)》(以下簡稱《指南》)。從《指南》的出版實施,到2023年國家發(fā)展和改革委發(fā)布《投資項目可行性研究報告編寫通用大綱》(以下簡稱新大綱),經(jīng)歷了21年的時間。在這段時間內(nèi),我國建設項目的投資審批程序不斷優(yōu)化、投融資體制改革取得了長足進步。
目前,高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為黨和國家的共識,工程咨詢行業(yè)也要高質(zhì)量發(fā)展。為了實現(xiàn)這一目標,必須進行更加科學的可行性研究。新版的可行性研究報告編制大綱與當下國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需求一致,是實現(xiàn)高質(zhì)量投資的權(quán)威依據(jù)和科學指引。
二、新版《投資項目可行性研究報告大綱》主要內(nèi)容
項目投資決策的核心問題就是解決項目為什么干、能不能干、怎么干、能不能持續(xù)運營的問題。新大綱提出的建設必要性、方案可行性、風險可控性等三大研究目標完整地回答了項目投資決策的核心問題。
新大綱主要圍繞“三大目標、七個維度”展開。
第一大目標:建設必要性。對應一個維度——需求可靠性,強調(diào)從經(jīng)濟社會發(fā)展及戰(zhàn)略規(guī)劃管理的視角,通過宏觀戰(zhàn)略、社會需求、市場預測等角度進行調(diào)查分析,將分析結(jié)果作為確定項目建設內(nèi)容和規(guī)模的重要依據(jù)。
第二大目標:方案可行性。對應五個維度:
1. 要素保障是項目建設的前提條件,即項目選址或選線應體現(xiàn)堅持國土空間“唯一性”要求,同時要求項目建設應先行落實土地、水資源、能耗、碳排放等條件。
2. 工程可行性主要聚焦建設方案,其一直是可行性研究的重點內(nèi)容,包括技術(shù)方案、設備方案和工程土建方案等。
3. 運營有效性指從投資-建設-運營一體化的視角將運營方案與建設方案并列,這是項目全生命資源優(yōu)化配置的內(nèi)在要求。
4. 財務合理性強調(diào)從項目全生命周期分析,除了要求提高項目投資估算的準確性,以及加強財務盈利能力、債務清償能力和財務可持續(xù)性評價要求之外,更加突出項目融資方案研究。
5. 影響可持續(xù)性強調(diào)綠色發(fā)展和以人民為中心,是在項目方案研究的基礎上,預測和分析投資項目在經(jīng)濟社會、資源環(huán)境等外部環(huán)境的影響效果,從而判斷項目產(chǎn)生的外部正負面效果及可持續(xù)性。
第三大目標:風險可控性。對應一個維度:各類風險管控方案維度。從項目全生命周期風險角度,分析項目市場風險、資源風險、技術(shù)風險、工程風險、資金風險、政策風險等,通過對風險發(fā)生的可能性進行分析,并預測其危害程度,提出規(guī)避風險的對策措施及應急預案,為評估項目風險可控性提供依據(jù)。
三、新舊大綱內(nèi)容對比
與舊大綱相比,新大綱在下述方面有較大的創(chuàng)新和突破。
(一) 新大綱更加突出土地資源和其他自然資源的剛性約束
在建設條件分析時,以往的可行性研究報告重點分析自然地理條件、交通運輸條件、市政配套條件等對項目形成直接支撐的條件,重在提出項目對自然條件和資源條件的要求。新大綱更多從宏觀調(diào)控、資源調(diào)控的角度考慮問題,更加關(guān)注土地資源、水資源等是否對項目形成剛性約束或剛性限制。
新大綱在建設用地方面,要求牢牢守住“三條紅線”;在水資源利用方面,要求堅持節(jié)水優(yōu)先,以項目所在地水資源的最大可用量作為剛性約束;在能源資源利用方面,要求深入分析項目所在地在能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求等方面的剛性約束。
(二) 新大綱更加突出對項目全生命周期的關(guān)注
以往的可行性研究報告在技術(shù)方案論證時更多從項目建設階段出發(fā),對項目運營階段的運營需求關(guān)注較少。而新大綱更加強調(diào)從項目全生命周期的費用效益出發(fā),實現(xiàn)全生命周期的費用效益最大化。新大綱同時強調(diào)要對項目運營組織方案進行充分的論證分析,并對未來的運營保障條件予以考慮,包括未來運營需要的技術(shù)條件、人力資源條件等,確保項目建成以后不因運營保障條件難以實現(xiàn)影響項目的實施效果。新大綱也要求對項目建成以后的績效評價指標有充分的考慮,作為在項目運營期對項目進行績效考核的基本依據(jù)。
(三) 新大綱更加關(guān)注數(shù)字信息化技術(shù)的運用
根據(jù)國家關(guān)于網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國建設的相關(guān)要求,新大綱第一次增加了數(shù)字化應用章節(jié),要求可行性研究需加強項目數(shù)字化技術(shù)和信息化技術(shù)應用的研究,提出從設計、建設到運維的全過程數(shù)字化應用方案。
在項目全生命周期的各階段,包括可行性研究、技術(shù)方案論證、勘察設計、建設實施等階段,均應積極探索數(shù)字化技術(shù)的應用,以數(shù)字化交付作為未來的發(fā)展方向,同時將建設階段形成的數(shù)字化成果向運營階段延伸和發(fā)展。
(四) 新大綱更加關(guān)注項目的外部影響
以往的可行性研究報告編制對項目外部影響雖有提及,但系統(tǒng)性不強,研究深度不夠。新大綱從宏觀規(guī)劃目標和政策目標角度出發(fā)更加關(guān)注項目可能造成的外部影響,包括對社會環(huán)境、資源能源、節(jié)能減碳等的影響。項目對雙碳目標實現(xiàn)的影響是大綱增加的內(nèi)容,需重點關(guān)注。對于企業(yè)投資項目,新大綱也關(guān)注引導投資主體履行社會責任,在追求項目經(jīng)濟利益的同時兼顧相關(guān)利益群體的關(guān)切和訴求。未來實施的項目中,要把綠色發(fā)展理念貫穿到項目投資決策的過程中,實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展思路。
(五) 新大綱更加關(guān)注項目的盈利能力分析和資金來源的多樣性
新大綱更加重視對項目盈利能力的分析預測。不管是政府投資項目還是企業(yè)投資項目,均應對項目的財務可行性做充分的分析預測。
新大綱強調(diào),對于收入來源不足的項目,要開展資金平衡分析并提出項目建設期和運營期的資金來源方案,確保項目財務可持續(xù)性;對于具有一定經(jīng)營收入的政府投資項目,除了政府提供必要的建設資金以外,也要充分考慮利用社會資金解決資金的缺口和不足,并以資金來源的多樣性提高資金運行效率,提高市場化配置資源的水平。
(六) 新大綱更加關(guān)注項目潛在風險的識別和管控
新大綱強調(diào)要對項目的潛在風險做充分的分析和預判,針對各種重大風險,需制定風險應對措施和預案,其中特別強調(diào)了網(wǎng)絡與數(shù)據(jù)安全等方面的風險分析,這在以往的可行性研究報告中較少提及。
新大綱對項目社會穩(wěn)定風險提出了明確要求,項目投資決策的前提是必須確保項目不會出現(xiàn)社會穩(wěn)定問題。在社會穩(wěn)定風險分析中,重點強調(diào)了“鄰避”問題。在部分環(huán)境污染治理、污水處理等項目的投資決策過程中,“鄰避”效應能否合理解決是需要關(guān)注的重點內(nèi)容。如果項目未能有效處理“鄰避”問題,則可能影響項目的選址和持續(xù)運營。
結(jié)語
總的來說,新大綱更加重視產(chǎn)業(yè)政策和上位規(guī)劃的引領作用,更加注重從項目全生命周期出發(fā),統(tǒng)籌擬定項目投融資和建設方案,更加注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境等新評價理念的應用,更加注重可行性研究重點內(nèi)容的邏輯銜接,將擴大內(nèi)需、碳達峰、碳中和、自主創(chuàng)新,以及投資建設數(shù)字化等新的需求納入修訂的可行性研究體系當中。
從本次大綱調(diào)整可以看出國家對推動投資項目前期決策咨詢高效發(fā)展的決心,對當下可行性研究報告編制具有指導作用。具體在進行可研報告編制的過程中,應以大綱作為指導,同時結(jié)合各專業(yè)的相關(guān)規(guī)定,做到與時俱進,統(tǒng)籌兼顧。
[1]國家發(fā)展改革委.國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知:發(fā)改投資規(guī)【2023】304號[EB/OL].(2023-03-23)
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