CN | EN
搜索

洞察

關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的一些思考

發(fā)布時(shí)間:2023-02-10 閱讀量:2311

關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的一些思考

 

彭峰

 

2014年以來,我國(guó)從中央政府層面開始大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目,至今已近十載,取得了豐富的成果。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站上(https://www.cpppc.org/)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2022年10月報(bào)摘要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2014年以來管理庫(kù)累計(jì)開工項(xiàng)目占累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)的64.5%,累計(jì)開工項(xiàng)目投資額占入庫(kù)項(xiàng)目投資額的66.1%。從筆者實(shí)操經(jīng)驗(yàn)判斷,開工項(xiàng)目中估計(jì)有一半以上已結(jié)束項(xiàng)目建設(shè),進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)期。針對(duì)如此大量進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目,對(duì)于政府、項(xiàng)目公司以及社會(huì)資本三方來說,如何做好項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng),成為了PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期能否成功的關(guān)鍵。

 

一、如何理解PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)

 

目前,各方對(duì)于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)存在不同的理解,在相關(guān)的政策文件中對(duì)于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)到底是什么具體內(nèi)容和實(shí)質(zhì),也并沒有明確的要求和規(guī)定。

 

根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社出版的《工程項(xiàng)目組織與管理(2021修訂版)》第一章第二節(jié)中關(guān)于工程項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段的表述為:“運(yùn)營(yíng)是指通過開展持續(xù)的活動(dòng)生產(chǎn)規(guī)定產(chǎn)品或提供服務(wù)的一種組織職能”,“對(duì)于經(jīng)營(yíng)性工程項(xiàng)目,如高速公路、垃圾處理廠等,其運(yùn)營(yíng)階段工作較為復(fù)雜,包括經(jīng)營(yíng)和維護(hù)兩大任務(wù)。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性工程項(xiàng)目,如住宅地產(chǎn)等,運(yùn)營(yíng)階段主要通過鑒定、修繕、加固、拆除等活動(dòng),保證工程項(xiàng)目的功能、性能能夠滿足正常使用的要求”。筆者認(rèn)為,PPP項(xiàng)目的建設(shè)目的無疑是要發(fā)揮項(xiàng)目的作用,提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品或者服務(wù),因此,PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)就是讓項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)出滿足合同約定期限內(nèi)的使用或者服務(wù)要求,并順利完成移交。

 

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的重要性

 

有人將PPP項(xiàng)目的合作比喻成一次婚姻,婚姻的經(jīng)營(yíng)很重要,它決定了婚姻的質(zhì)量;同樣的道理,PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)好壞也會(huì)直接影響到PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效果甚至成敗。筆者認(rèn)為,PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的重要性主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

 

1、有運(yùn)營(yíng)屬性是規(guī)范入庫(kù)的要求

 

財(cái)政部2022年11月18日對(duì)外發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》(財(cái)金〔2022〕119號(hào))文件中要求做好項(xiàng)目前期論證,要求“地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍,對(duì)于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目,可采用PPP模式實(shí)施,優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性、具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目。”從該最新通知可以看出,對(duì)于項(xiàng)目入庫(kù)適用范圍進(jìn)行了進(jìn)一步明確,并提出了優(yōu)先實(shí)施的項(xiàng)目屬性需要有強(qiáng)運(yùn)營(yíng)。因此,只有具有運(yùn)營(yíng)甚至強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性的項(xiàng)目,比如垃圾、污水、收費(fèi)公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房或者園區(qū)等類型行業(yè)才更有機(jī)會(huì)入庫(kù),才更能推動(dòng)PPP項(xiàng)目整體規(guī)范發(fā)展和陽(yáng)光運(yùn)行。

 

2、運(yùn)營(yíng)期是承前啟后的重要階段

 

不管是采用BOT,ROT或者是TOT模式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目,O代表的運(yùn)營(yíng)期所處階段都是項(xiàng)目全流程階段的中間階段。不論是通過新建、改擴(kuò)建或者轉(zhuǎn)讓方式的項(xiàng)目到項(xiàng)目公司或社會(huì)資本手中后,都要通過運(yùn)營(yíng)期的實(shí)質(zhì)化運(yùn)營(yíng)來滿足公共服務(wù)、績(jī)效管理、行業(yè)監(jiān)管等各方要求。做不好運(yùn)營(yíng)工作,前一個(gè)階段接收到的項(xiàng)目資產(chǎn)無法發(fā)揮項(xiàng)目原定的作用,也無法按PPP項(xiàng)目合同約定如期保質(zhì)過渡到后一個(gè)階段,更有可能會(huì)導(dǎo)致與政府方或者公眾之間的爭(zhēng)議和糾紛,嚴(yán)重的甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目終止。因此,運(yùn)營(yíng)期對(duì)于PPP項(xiàng)目來講,是重要的承前啟后階段。

 

3、高效運(yùn)營(yíng)是按效付費(fèi)的考核要求

 

從《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))文件開始推動(dòng)PPP項(xiàng)目建立按效付費(fèi)機(jī)制,到《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》(財(cái)金〔2020〕13號(hào))文件對(duì)合作各方的績(jī)效管理進(jìn)行規(guī)范指引以來,PPP項(xiàng)目逐步建立起了與建設(shè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出、效果和管理相掛鉤的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。特別是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期,項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)數(shù)量、質(zhì)量與時(shí)效,運(yùn)營(yíng)維護(hù)的成本情況,運(yùn)營(yíng)管理實(shí)施及組織保障情況,運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等相關(guān)資料的完整性、真實(shí)性以及歸集整理的及時(shí)性等指標(biāo)都被納入了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,因此,高效運(yùn)營(yíng)是滿足績(jī)效管理以及按效付費(fèi)的考核要求的。

 

4、運(yùn)營(yíng)是PPP項(xiàng)目的核心

 

PPP項(xiàng)目的實(shí)施目的在于引進(jìn)具有豐富建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本和政府方合作,利用社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和能力,將基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或者公共服務(wù)更好的提供給使用者或者消費(fèi)者。對(duì)于一個(gè)PPP項(xiàng)目來說,項(xiàng)目建成的目的就是要持續(xù)運(yùn)營(yíng),發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,持續(xù)健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)是衡量項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn),因此運(yùn)營(yíng)是PPP的核心。

 

 

三、如何做好PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)工作

 

結(jié)合自身較長(zhǎng)的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和豐富的項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)來看,筆者認(rèn)為,做好PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)工作的關(guān)鍵在于項(xiàng)目各方從思想到準(zhǔn)備到行動(dòng)落實(shí)的全過程都應(yīng)當(dāng)對(duì)運(yùn)營(yíng)工作保持足夠的重視,具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

 

1、加速轉(zhuǎn)變觀念

 

社會(huì)資本具有天然的逐利性,傳統(tǒng)施工模式下的重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)思想對(duì)于社會(huì)資本來講有點(diǎn)根深蒂固。近年來,社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)能力雖然有提升,但還是普遍不足。項(xiàng)目公司和社會(huì)資本作為運(yùn)營(yíng)責(zé)任的主體,應(yīng)該改進(jìn)傳統(tǒng)思維,加速建設(shè)和運(yùn)營(yíng)并重觀念的形成和確定,為項(xiàng)目想運(yùn)營(yíng)好,能運(yùn)營(yíng)好打下思想基礎(chǔ)。

 

實(shí)施機(jī)構(gòu)一般作為行業(yè)管理部門,在過去傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目中也同樣存在著輕運(yùn)營(yíng)的問題,現(xiàn)在其作為PPP項(xiàng)目合同的主體方之一,行政管理職能和合同當(dāng)事方的雙重身份使其需要加速深化“放管服”改革,對(duì)PPP項(xiàng)目的管理從傳統(tǒng)的一攬子監(jiān)管到規(guī)范管理過程,重視結(jié)果導(dǎo)向上來,按績(jī)效管理、PPP合同以及行業(yè)管理要求做好PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管工作。

 

2、提升能力建設(shè)

 

這包括實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司(或社會(huì)資本)的能力建設(shè)。財(cái)金〔2022〕119號(hào)文指出,“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際科學(xué)設(shè)定PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)體系,健全績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制,加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用”,“強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理”等,因此實(shí)施機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)期應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)績(jī)效管理、履約管理的能力提升,強(qiáng)化監(jiān)管職能,提高自身在項(xiàng)目監(jiān)管層面的能力建設(shè)。而項(xiàng)目公司或社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)結(jié)合主體的轉(zhuǎn)型升級(jí)要求,提高公司治理水平,加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理人才的培養(yǎng)和引進(jìn),滿足項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的制度和管理要求。

 

3、編好運(yùn)營(yíng)方案

 

運(yùn)營(yíng)方案是項(xiàng)目確定運(yùn)營(yíng)管理原則、理清管理構(gòu)架、細(xì)化運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、分清運(yùn)營(yíng)邊界、掛鉤績(jī)效管理的指導(dǎo)方案,編好運(yùn)營(yíng)方案是PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期前必須完成的工作。

 

完整的運(yùn)營(yíng)方案重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目產(chǎn)出、運(yùn)營(yíng)邊界、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn),項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理、制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)、組織架構(gòu)、質(zhì)量保證措施,績(jī)效管理主體、方式、流程、結(jié)果確認(rèn)以及如何和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼掛鉤,運(yùn)營(yíng)成本細(xì)項(xiàng)分析,成本構(gòu)成,成本測(cè)算依據(jù)和公式,運(yùn)維服務(wù)費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)信息公開等內(nèi)容。項(xiàng)目公司或社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)按照運(yùn)營(yíng)方案對(duì)項(xiàng)目高效運(yùn)營(yíng),實(shí)施機(jī)構(gòu)可以根據(jù)運(yùn)營(yíng)方案相關(guān)內(nèi)容對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)督管理。

 

4、落實(shí)運(yùn)營(yíng)管理

 

好的運(yùn)營(yíng)方案和運(yùn)營(yíng)管理制度都需要深入貫徹落實(shí)才能發(fā)揮最大效果。因此,根據(jù)運(yùn)營(yíng)方案中的各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)要求以及實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效管理要求,項(xiàng)目公司或社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)在運(yùn)營(yíng)期全力落實(shí)好項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方案并貫徹執(zhí)行運(yùn)營(yíng)管理各項(xiàng)制度。

 

四、結(jié)語(yǔ)

 

剛剛過去的2022年是PPP走向成熟、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展和陽(yáng)光運(yùn)行的一年。運(yùn)營(yíng)是PPP項(xiàng)目行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要支撐,作為基建投融資咨詢行業(yè)的從業(yè)者,更作為享受著我國(guó)越來越優(yōu)質(zhì)和便捷的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的普通人民群眾中的一員,希望PPP項(xiàng)目的參與各方能更加重視項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)工作,將PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)越做越好,PPP項(xiàng)目能提供更多更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。

0 0