PPP模式助力縣域基礎設施提質升級

PPP模式助力縣域基礎設施提質升級

王啟龍 盧圣坤

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農城鄉(xiāng)關系具有重要意義。縣域經濟是我國國民經濟的基本單元，也是疫情之后加快恢復經濟建設的重要抓手，對發(fā)展經濟、保障民生、維護穩(wěn)定都有著重要的基礎性作用。前不久結束的中央經濟工作會議上提出“要通過政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資，加快實施“十四五”重大工程，加強區(qū)域間基礎設施聯(lián)通。”對于縣級城市而言，加大基礎設施投入、補短板、完善服務功能是政府重點投資方向。如何通過政府投資帶動社會投資，如何解決資金難將成為新的一年重點研究的問題，筆者團隊結合近期在河北省縣級城市參與的基礎設施項目經驗進行介紹，以供政府相關部門參考。

2021年河北省人民政府辦公廳印發(fā)的《河北省縣城建設提質升級三年行動實施方案（2021-2023年）》（以下簡稱行動方案），其中指出“利用3年時間，通過持續(xù)開展縣城建設提質升級專項行動，大幅提升縣城綜合承載能力和功能品質，環(huán)境容貌明顯改觀，治理水平顯著提高。”隨后河北省各地級市也印發(fā)了相應的縣城提質升級三年行動方案，在河北省內拉開了縣城“提質升級”的序幕。一方面縣域基礎設施確實存在諸多短板需要“提質”，另一方通過對縣域基礎設施的“升級”能夠改善環(huán)境，提高經濟發(fā)展的內在動力。

縣城提質升級工作涉及公共服務基礎設施、教育、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老、文化等多個不同領域。行業(yè)類型多，工程量大，投資額高，對于河北省的縣級城市來說很難靠財政直接負擔。就目前而言，通過PPP模式破解資金困境是加快完成縣城基礎設施領域提質升級的一種非常重要途徑。目前河北省已陸續(xù)有多個縣完成縣城基礎設施提質升級PPP項目，并進入了實施階段，同時筆者所在團隊正在協(xié)助多個縣謀劃申請縣城基礎設施提質升級PPP項目入庫工作。下面就項目謀劃過程中的幾個問題進行淺析：

一、縣城提質升級項目能否采用PPP模式

雖然PPP已經過幾年高質量發(fā)展，但部分地區(qū)對于PPP模式仍有誤解，將PPP模式與墊資施工、EPC+F等模式混淆。而且對于PPP模式是否支持縣城建設提質升級類項目也存在疑慮。實際上此類擔心大可不必，一方面三年行動方案中明確提出的“規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP）模式，拓寬投融資渠道，吸引社會資本投資。”給縣城基礎設施提質升級PPP模式提供了政策基礎。其次財政部建立的PPP綜合信息平臺透明度高，入庫審核嚴格，在入庫過程有各級財政部門和專家審核把關，只要能入庫，合規(guī)性上就沒有問題。此外，河北省財政廳關于印發(fā)《進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目實施的十條措施》的通知（冀財辦〔2021〕41號）中也明確指出“項目謀劃應優(yōu)先選擇國家支持的基礎設施補短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務均等化領域”，因此縣城提質升級采用PPP模式是完全合規(guī)的。

二、在立項階段如何謀劃符合PPP模式的縣城提質升級項目

在項目立項之初，建議縣政府或牽頭部門提前開展投融資規(guī)劃工作，將項目按照投融資模式使用類型進行分類，將有收益的項目和無收益的項目進行合理組合，統(tǒng)一納入到項目包中。在編制項目建議書和項目可行性研究報告時，不同于一般項目，需要提前考慮采用PPP模式應重點注意的地方，如項目建設期利息的計算方法需要后期與實施方案盡量保持一致；在編制項目運營維護成本和收入時，需要增加合理性論證和佐證材料等。建議在工程咨詢單位編制報告時，提前引入PPP咨詢公司，提前考慮相關內容與PPP現(xiàn)行政策的相符問題，避免后期PPP項目入庫時無法變更立項文件的情況發(fā)生。

三、縣城提質升級PPP項目有哪些使用者付費收入

由于縣城提質升級類PPP項目往往捆綁打包入庫，子項多，投資金額高。縣財政一般公共預算支出的比例往往會超過5%線，此時對于項目使用者付費收入要求占可用性服務費+運維績效服務費的10%以上。所以在項目謀劃階段建議多將經營性強的子項如污水處理、供熱、供水、垃圾處理、職業(yè)學校等納入項目清單。在保證項目關聯(lián)性的前提下，此類經營性強的子項能為整個項目帶來持續(xù)現(xiàn)金流并減少政府對應補貼金額，同時經營性項目也能提升對社會資本的吸引力。

四、縣城提質升級PPP項目多子項目如何進行關聯(lián)

根據財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見（財金〔2019〕10號）相關要求：“…對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫…”河北省目前針對入庫的打包類項目要求論述其關聯(lián)性。關聯(lián)性不足的項目會被要求分為兩個甚至多個項目包分別入庫。

首先，根據《河北省縣城建設提質升級三年行動實施方案（2021-2023年）》中相關精神，縣城建設提質升級范圍內包含市政基礎設施、教育設施建設、衛(wèi)生健康設施建設、文化體育設施建設、棚戶改造、產業(yè)園區(qū)等多個領域。而由于縣城規(guī)模所限，縣城建設提質升級類項目往往多行業(yè)捆綁打包入庫。故建議在項目謀劃階段的項目清單中將子項盡量做到地理上屬于同一片區(qū)相互勾連或者在行業(yè)上屬于同一行業(yè)（市政、文化、教育等）。并且在可研報告編制階段與實施方案中均將子項關聯(lián)性在總體服務目標、政府決策效率、統(tǒng)籌設計、工序管理、施工管理、運營成本等方面的系統(tǒng)性優(yōu)勢體現(xiàn)出來。其次，在PPP模式層面從節(jié)約政府資源、提高項目吸引力、加快建設進度、已有成熟案例等多個方面論述清楚。

五、縣城提質升級PPP項目如何設置績效考核指標體系

首先，在財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知(財金〔2020〕13號)出臺后，要求PPP項目政府支付補貼額要100%與運營期績效評價結果掛鉤，財政支付對應補貼必須嚴格按效付費。13號文規(guī)范了PPP績效考核管理的相關事宜，特別是給出了指標體系的參考框架，為PPP項目績效考核體系設計提供了基礎。

其次，2021年河北省財政廳分別聯(lián)合河北省商務廳、河北省旅游廳下發(fā)了《河北省會展行業(yè)（場館）政府和社會資本合作（PPP）項目績效評價指標體系》的通知（冀財辦〔2021〕49號）、河北省文化行業(yè)（劇院）政府和社會資本合作（PPP）項目績效評價指標體系》（冀財辦〔2021〕50號），文件中重點明確了三級指標及具體的評分辦法，對于涉及到會展行業(yè)、文化行業(yè)的縣城提質升級項目均應參照上述通知進行指標體系的設計。

最后，針對縣城建設提質升級類項目，由于大多為打包類項目，在績效指標和分值的設置上應以不同子項投資額為基礎，著重加強對經營性項目的績效指標設置與相應分值分配，并協(xié)助行業(yè)主管部門與財政部門對項目績效指標進行專家評審，最終確定考核體系。

在PPP審計越發(fā)嚴格的今天，績效管理作為PPP項目全過程管理的重要手段也越發(fā)重要。所以在項目前期謀劃設計時要充分考慮到績效管理與績效指標的設立，不能過松或過緊，過松對社會資本沒有約束力，按效付費形同虛設。過緊則直接導致門檻過高，社會資本無法過會投資。

六、結語

縣城建設提質升級三年行動啟動至今已接近兩年。河北省各縣縣城建設提質升級工作進展迅速。其中PPP模式已助力多個縣完成縣城建設提質升級工作。截至目前，PPP項目管理庫中，河北省共計有11個縣城建設提質升級類項目成功入庫，涉及5個地級市，總投資超過105億元。PPP模式的實施為河北省縣城建設提質升級工作做出卓越貢獻。在三年行動的最后一年，PPP模式將繼續(xù)助力河北省縣城建設提質升級行動。