淺析PPP項目中實施機構的職責

淺析PPP項目中實施機構的職責

李巧亞 黃夢杰

近日，財政部印發(fā)了《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號），進一步推動PPP項目的規(guī)范運作。政策指出，“項目實施機構應會同有關方面依法依規(guī)做好項目規(guī)劃、立項、用地、環(huán)評等前期工作，科學編制項目實施方案”，“項目實施機構應堅持公平、公正、公開原則，依法擇優(yōu)選擇具有投資、運營能力的社會資本參與PPP項目”，“項目實施機構應結合行業(yè)特點和項目實際科學設定PPP項目績效目標及指標體系，健全績效運行監(jiān)控機制，加強績效評價及其結果應用”，“強化項目履約管理”等。

在PPP項目的推進過程中，實施機構作為政府方代表，扮演著重要角色，本文旨在對PPP項目中實施機構的職責進行分析，希望能為實施機構的工作開展提供一定的幫助。

一、實施機構的職責

根據(jù)相關政策，項目實施機構在政府授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。結合PPP項目的實施情況，通常情況下，實施機構的職責主要包括以下幾個方面：

（一）項目識別論證

組織編制可行性研究報告、實施方案、PPP合同等文件，提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證，并開展相關的審批修訂等工作。

（二）選擇社會資本方

依法通過公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式，公平擇優(yōu)選擇社會資本方作為合作伙伴，并開展合同確認談判、合同簽訂等工作。

（三）建設期管理

根據(jù)PPP合同，建設期實施機構的職責通常包括：

1.提供項目設施占地的土地使用權；

2.提出或審核項目變更；

3.監(jiān)督項目保質保量如期完工；

4.協(xié)助項目公司獲得相關批準、協(xié)調建設爭議等。

5.運營期管理

根據(jù)PPP合同，運營期實施機構的職責通常包括：

1.監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，組織開展績效管理和績效評價工作，依據(jù)績效評價結果向項目公司支付可行性缺口補貼等；

2.監(jiān)督項目的運營管理工作，對項目的維護更新、財務、組織管理等進行檢查，必要時可進行糾正性維護；

3.協(xié)調相關方向項目公司提供項目公共設施、必要的政策支持等相關必要的條件；

4.接收履約保函，必要時根據(jù)合同兌取履約保函等；

5.協(xié)助解決項目運營期間的相關爭議，根據(jù)合同對項目公司的違約情況進行處理；

6.對項目運營維護手冊、審計報告、運營記錄等相關資料進行備案；

7.若存在威脅公共產(chǎn)品和服務持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，介入并臨時接管項目；

8.合作期限屆滿或提前終止時，接收項目公司移交的項目設施。

9.進行項目庫信息填報、信息更新、信息公開管理等。

二、對實施機構的職責定位的理解

通過對實施機構職責的梳理，我們理解實施機構的職責定位可以從以下三個方面考慮：

（一）政府方的授權代表

根據(jù)政府授權，實施機構負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。實施機構作為政府方的授權代表，代表政府方履行PPP項目相關職責，是組織實施方案論證、社會資本方的選擇、PPP項目合同的談判和簽約、項目公司履約管理、移交接管等職責的具體執(zhí)行單位。

（二）聯(lián)系項目公司和政府方的紐帶

PPP項目屬于基礎設施和公共服務領域，項目的決策、建設、運營等均離不開政府部門的支持與監(jiān)管。PPP項目的全生命周期可能涉及財政、發(fā)改、行業(yè)主管、環(huán)保、審計、應急管理、稅務等多個部門，而項目公司作為市場化的經(jīng)營主體，難以高效率地完成與眾多政府部門的協(xié)調。實施機構作為行政單位或事業(yè)單位，具備與其他政府部門溝通的天然優(yōu)勢，且其又掌握PPP項目的實際情況，應充分發(fā)揮項目公司和政府的紐帶作用，建立有效的工作保障和溝通協(xié)調機制。

（三）PPP合同的執(zhí)行者

實施機構作為PPP合同的甲方，與項目公司/社會資本方簽署PPP合同。根據(jù)PPP合同，實施機構享有相關權利，也承擔對應的義務，實施機構應及時有效履行PPP合同規(guī)定的相關義務，監(jiān)督項目公司的履約情況，對項目公司的違約情況進行處理等。

三、實施機構如何更好的履行職責

鑒于實施機構在PPP項目中的重要作用，為了更好的推進PPP項目的規(guī)范運作，建議實施機構重視以下工作：

（一）做好前期方案論證和合同設計

實施方案作為PPP項目論證的重要文件，主要包括項目概況、運作方式、社會資本方遴選方案、投融資和財務方案、建設運營和移交方案、合同結構與主要內容、風險分擔、保障與監(jiān)管措施等內容。PPP項目合同主要包括合作雙方權利義務、合作期限、融資交割、前期工作、履約保障、項目用地、項目經(jīng)營權、項目運營和維護、保險、臨時接管、服務費的計算與支付、項目移交、不可抗力、提前終止、一般補償、違約賠償、轉讓與擔保、爭議解決等內容。

完善的實施方案和PPP合同有助于明晰雙方的權力義務邊界、合理分配項目風險、加快項目順利落地、減少后期項目執(zhí)行糾紛等。因此建議實施機構重視前期方案論證和PPP合同體系設計等基礎工作，為項目的順利實施做好鋪墊。

（二）重視合同管理，建立日常管理機制

在項目合同執(zhí)行和管理過程中，實施機構應重視合同管理工作。項目落地后，實施機構應對PPP合同約定的相關事項進行系統(tǒng)梳理，統(tǒng)籌把控，主動履行實施機構的職責和義務，監(jiān)督督促項目公司履行合同相關義務，為項目公司做好PPP項目投資建設運營管理提供便利和支持，加強績效考核和績效監(jiān)控，提高公共服務水平。

因此，建議實施機構要充分發(fā)揮主觀能動性，建立專班負責PPP項目的日常管理，細化每個月、每個季度、每個年度PPP項目的具體工作內容，明確各部門職責分工，落實相關責任，與項目公司、政府相關部門建立常態(tài)的溝通機制，加強項目運行有效監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應對措施，保證項目實施效果。

（三）妥善處置解決項目爭議問題

PPP項目的合作期長達20-30年，在項目實施過程中難免會遇到PPP合同未約定、約定雙方協(xié)商解決、約定不清晰甚至約定事宜不符合實際等情況，進而導致項目執(zhí)行過程中產(chǎn)生爭議。在面臨爭議問題時，建議實施機構及項目公司等相關方本著依法依規(guī)、公平合理、實事求是的原則，遵守PPP合同、預算管理、政企合作、招標采購、財務稅收等相關政策約定，站在公平的立場去看待和解決問題，以實現(xiàn)合作雙贏，維持長久良好的合作關系，并以事實為依據(jù)，不夸大不縮小，有理有據(jù)，從項目全局出發(fā)，積極高效地推進相關問題的解決。

建議實施機構與項目公司就爭議問題進行充分的協(xié)商溝通，必要時可簽署補充協(xié)議，明確各方權責義務，也可對后續(xù)處理類似爭議問題進行約定。對于無法協(xié)商達成一致的事項，可根據(jù)PPP合同的約定依法申請仲裁或提起訴訟等。

（四）聘請專業(yè)的咨詢機構協(xié)助

PPP項目涉及法律、財務、技術、金融、稅務等多個專業(yè)，項目投資規(guī)模大，項目的建設、運營維護水平的高低直接關系公共利益，建議聘請專業(yè)的咨詢機構協(xié)助實施機構進行PPP項目的實施與管理。通過聘請專業(yè)的咨詢機構，為PPP項目編制完善專業(yè)的實施方案及PPP合同等文件，公開公平競爭擇優(yōu)選取社會投資人，加快項目落地，協(xié)助搭建PPP項目內部日常管理工作機制，為項目問題出具專業(yè)的咨詢意見、對項目進行建設及運營績效考核等，實施機構、項目公司、咨詢機構等各盡其職，共同推進PPP項目的良好長效發(fā)展。