國家儲備林項目收儲工作的若干思考

國家儲備林項目收儲工作的若干思考

夏天 辛田

一、國家儲備林項目建設背景

隨著經濟社會快速發(fā)展，我國木材生產總量不足，結構性短缺的問題日益凸顯。同時，木材消費剛性增長，2020年我國木材消耗量達到7億立方米，供需缺口持續(xù)擴大，每年木材進口量超過2.5億立方米，對外依存度50%以上，加之原木貿易受限，木材安全問題突出。黨中央、國務院高度重視木材安全問題并做出重要決策，決定實施“總量平衡、結構協(xié)調、進口適度、持續(xù)經營”的國家木材安全戰(zhàn)略，建設國家木材戰(zhàn)略儲備基地，建立國家儲備林制度。

當前國家儲備林項目的主要運作方式有以下三種：直貸模式、國家儲備林專項債券模式和PPP模式。

直貸模式，即各縣（市、區(qū)）政府平臺公司直接通過抵押貸款建設運營國家儲備林項目，或者和央企、國有企業(yè)以及其他國內知名林業(yè)產業(yè)企業(yè)等社會資本共同合資成立國家儲備林項目運營公司，由各股東向合資公司注資，同時通過項目立項以公司資產為抵押擔保向銀行申請項目貸款，以推動國家儲備林項目建設。

國家儲備林專項債券模式，即政府為建設國家儲備林項目，以項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券。

PPP模式，即各縣（市、區(qū)）政府和社會資本合作推進項目實施的模式。

相較于直貸和專項債模式，采用PPP模式推行國儲林項目有四個優(yōu)勢：一是國儲林PPP項目屬于政策性銀行支持的項目范圍，融資優(yōu)惠力度較大，項目融資年利率一般與五年期LPR不相上下，且寬限期較長，一般為5-8年。二是PPP模式可以將國儲林項目與鄉(xiāng)村振興及產業(yè)結合，通過合理包裝推動地方鄉(xiāng)村振興和相關產業(yè)發(fā)展，鞏固脫貧攻堅成效。三是PPP項目貸款方面，可由項目公司通過項目收益權質押獲得銀行貸款，解決了林權抵押貸款率低的問題，極大地降低了貸款難度，提高貸款額度，小杠桿撬動大資金。四是規(guī)范的PPP項目將可行性缺口補助納入一般公共預算管理，不存在隱形債務的擔憂。因此我們認為以PPP模式推動國家儲備林建設項目是較優(yōu)選擇。

二、PPP模式是未來依托集體林權收儲模式下開展國儲林項目的優(yōu)選路徑

林地收儲是影響國家儲備林項目成功與否的關鍵因素。一方面，林地、林木的收儲是項目建設的基礎，直接決定項目建設的邊界條件；另一方面，國家儲備林項目資本金一般設定為20%，意味著大部分項目建設投資需通過融資獲取，而銀行放貸通常以項目未來收益權作為質押標的，即項目收儲進度將很大程度影響融資貸款發(fā)放，進而影響后續(xù)建設進度。

在國有林地大部分已被各縣（市、區(qū)）政府采取直貸模式抵押給銀行的背景下，集體林地成為國家儲備林建設的主要陣地。同時，隨著儲備林項目數(shù)量的增加、基地規(guī)模的擴大、集體林地收儲面積不斷增加，收儲資金投入巨大、建設周期長、回報周期長等問題也逐步暴露出來，依靠公共財政進行投資難以獨自支撐儲備林建設任務。PPP模式必將成為未來依托集體林權收儲模式下開展國儲林項目的優(yōu)選路徑。

在采用PPP模式實施的國儲林項目中，政府負責實施林地、林木流轉工作，而林地流轉和林木收儲費用的支付責任由社會資本承擔。因此，采用PPP模式實施國家儲備林項目,可以利用社會資本的資金作為林地收儲資金,解決國儲林項目融資難題，減輕政府投資壓力，減少租金支付風險，保障集體林地涉及的群眾獲得穩(wěn)定持續(xù)林地租金收入。同時，政府可以采取競爭性方式擇優(yōu)選擇實力雄厚的社會資本介入，借助社會資本已有的產業(yè)基礎和運營經驗，通過項目施工建設、運營管理，開展全產業(yè)鏈經營，整合發(fā)展森林康養(yǎng)、生態(tài)旅游、林化醫(yī)藥等配套產業(yè)，形成一個完善的產業(yè)體系，推動當?shù)亟洕陌l(fā)展。

三、實施收儲工作的思路與要點

林地是國家儲備林建設的根本，林地收儲工作是項目順利實施的關鍵，而目前集體林地存在產權模糊、權屬糾紛等問題，對確定具體林地面積、林木數(shù)量等收儲工作有一定障礙，筆者結合推進國家儲備林PPP項目實踐過程的經驗，對林地收儲工作提出幾點可供參考的思路：

一是明確林地收儲工作責任主要由政府方承擔。在前期實施方案中明確林地流轉和林木收儲工作主要由政府及政府出資人代表實施，在實際收儲過程中，政府方應充分發(fā)揮主觀能動性，統(tǒng)籌各方資源，制定科學合理且可操作強的收儲方案，實施機構需積極動員相關部門成立國儲林收儲專班，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展具體工作，根據(jù)項目方案完成既定收儲目標。

二是盡量以整村整屯模式推進收儲，不建議在村屯區(qū)內范圍內進行林分選擇。通過收儲一宗，辦理一宗，整體發(fā)證，可以高效推進林權類不動產權確權發(fā)證工作，有利于明晰集體林權，同時以“整村推進”方式整合集體林地，可以保障各項營造林相鄰小班面積具有一定規(guī)模，突破空間束縛和林業(yè)經濟主體分散困局，推進規(guī)模化、集聚化經營，從而增加木材儲備和供應，實現(xiàn)持續(xù)經營的木材安全戰(zhàn)略目標。

三是采取區(qū)間定價、地塊分級制度。因國家儲備林規(guī)劃范圍涉及農戶多，地塊交通條件、立地條件、林分林相不一，不同地塊的價格存在明顯差異，因此建議在編制可研、制定流轉方案時，對林地租金采用區(qū)間價，根據(jù)項目區(qū)的市場價格，將租金區(qū)間范圍盡量拉大一些，同時建議將地塊分為3-5類等級，每一等級賦予相應的租金。

四是由村委會進行具體定價。由于村委會對當?shù)氐貕K、林地情況以及村民需求等更加了解，因此建議政府在嚴格執(zhí)行地塊分級和區(qū)間價的前提下，將具體定價權交給村委會，即由村委會向項目公司最終報送該村各級地塊數(shù)量及應收款項。此項建議可避免村委會虛高報價、虛假抬高地塊等級的情況，一方面最高等級地塊對應的租金尚未穿透成本，另一方面，收儲主動權仍在項目公司方，若村委會哄抬價格，項目公司可選擇不收儲該村地塊。

五是保障林地租賃期限。政府要根據(jù)國家儲備林基地建設可行性研究報告的建設、經營年限確定林地流轉年限（通常建設期8年、運營期22年，共30年），爭取一次把林地租賃時長（30年）落實到位。

注：集體林地租賃適用30-70年，《民法典》第三百三十二條 “土地承包期”提到：耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年。