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從PPP到PEP:政府與社會(huì)資本合作的內(nèi)在邏輯

發(fā)布時(shí)間:2018-03-29 閱讀量:1814

從PPP到PEP:政府與社會(huì)資本合作的內(nèi)在邏輯

 

自2013年底政府與社會(huì)資本合作的政策啟動(dòng),政府與社會(huì)資本合作在中國已經(jīng)大規(guī)模推廣了四年。站在政策調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn),我們有必要深入思考一個(gè)問題:中國當(dāng)下的政府與社會(huì)資本合作與四年前我們引以為據(jù)的西方經(jīng)典PPP有什么區(qū)別?在中國特定的歷史發(fā)展階段和國情之下,衡量政府與社會(huì)資本合作成敗的尺度是什么?這是兩個(gè)很重要的認(rèn)識(shí)問題,事關(guān)我們還能不能簡單套用經(jīng)典PPP的尺度來衡量中國政府與社會(huì)資本合作的成敗,并決定政府與社會(huì)資本合作的政策走向和實(shí)施效果。

 

回顧世界PPP的發(fā)展歷程,PPP在西方國家并不是一成不變的靜態(tài)工具。以英國為例,其PPP經(jīng)歷了PFI到PF2的升級(jí)優(yōu)化,近年來LEP(Local Enterprise Partnership)又開始超越PF2成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資和城市更新的主力。法國作為特許經(jīng)營模式最為成熟的國家,也吸取了英國PFI的經(jīng)驗(yàn),建立了與PFI類似的伙伴關(guān)系合同(CP)??梢姡琍PP的適用過程需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),從而進(jìn)行制度優(yōu)化。中國理應(yīng)對(duì)過去四年來推廣政府與社會(huì)資本合作的實(shí)踐進(jìn)行深入總結(jié),并對(duì)政府與社會(huì)資本合作的本質(zhì)進(jìn)行提煉,從而為政策制定者進(jìn)行決策提供認(rèn)識(shí)基礎(chǔ),為學(xué)術(shù)研究者開展學(xué)術(shù)對(duì)話提供基本架構(gòu),為PPP的發(fā)展提供更大、更規(guī)范的發(fā)展空間。

 

我們認(rèn)為,國有企業(yè)作為社會(huì)資本對(duì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力與經(jīng)典PPP中的私人資本有本質(zhì)區(qū)別,這導(dǎo)致國企參與的項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯與私人資本參與的項(xiàng)目有顯著差異。政府與社會(huì)資本合作發(fā)展到今天更適合用PEP(Public-Enterprise-Partnership)來概括,作為社會(huì)資本一方的企業(yè)既包括了屬于私人資本的民營企業(yè)和外資企業(yè),也包括了央企和地方國企等國有資本,還包含了混合所有制企業(yè)。因此, PEP可以分為PPP和PSP(Public-SOE-Partnership),PPP又可以進(jìn)一步分為PIPP(Public-International Private-Partnership)和PCPP (Public-Chinese Private-Partnership)。PEP的大規(guī)模廣泛應(yīng)用決定了其已經(jīng)成為一種宏觀層面的經(jīng)濟(jì)政策。PEP相較以往的政府投融資政策,在透明度、競爭性、效率性和決策科學(xué)性方面具有顯著的進(jìn)步,目前看來還沒有更好的、更成熟的措施來替代它,完善PEP可助力政府投融資體制改革和財(cái)政管理體制改革走入螺旋上升路徑,使PEP成為國家治理現(xiàn)代化的重要抓手,而摒棄PEP則可能使改革走回頭路。

 

一、經(jīng)典PPP:項(xiàng)目層面的精耕細(xì)作

 

西方語境下的經(jīng)典PPP,有一個(gè)龐大的家族譜系,從早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等,涵蓋了政府與私人資本在投資、建設(shè)和運(yùn)營各個(gè)環(huán)節(jié)各種基于合同的合作形式。整體而言,經(jīng)典PPP具有以下特征:

 

一是社會(huì)資本的私營屬性鮮明,對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更為敏感。PPP中的第二個(gè)P,本義是私人資本(Private)。在發(fā)達(dá)國家,政府和市場的邊界相對(duì)清晰,私人資本通常是純市場化的主體;而在中國以外的發(fā)展中國家,由于國內(nèi)資本相對(duì)匱乏,私人資本中很大比例是境外資本。在上述兩種情況下,私人資本是產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機(jī)制的市場競爭主體,他們高度重視項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的充分性和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的確定性。對(duì)于不可預(yù)測、不可控制的風(fēng)險(xiǎn),私人資本要么選擇放棄項(xiàng)目,要么提高項(xiàng)目的回報(bào)要求。

 

二是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜,前期準(zhǔn)備工作深入、周期長。經(jīng)典PPP項(xiàng)目多采用項(xiàng)目融資方式,私人資本的回報(bào)與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營內(nèi)容、績效指標(biāo)息息相關(guān)。以營利為目的的私人資本希望通過PPP合同盡可能的減少風(fēng)險(xiǎn)帶來的不確定性。對(duì)于貸款方而言,PPP項(xiàng)目的貸款金額高、項(xiàng)目期限長,項(xiàng)目融資方式意味著貸款方要承擔(dān)比常規(guī)項(xiàng)目更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此,在經(jīng)典PPP項(xiàng)目中,項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別廣泛而細(xì)致,風(fēng)險(xiǎn)分配措施復(fù)雜,導(dǎo)致項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜。這意味著需要很長的談判時(shí)間和高額的前期成本。以倫敦地鐵PPP項(xiàng)目為例,該項(xiàng)目用于制定PPP方案的咨詢費(fèi)高達(dá)1.5億英鎊,中國早期的廣西來賓B電廠項(xiàng)目的咨詢費(fèi)也高達(dá)4700萬元,相應(yīng)的項(xiàng)目準(zhǔn)備周期往往長達(dá)數(shù)年。大岳咨詢作為牽頭顧問的北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作也耗時(shí)三年,北京第十水廠PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方投標(biāo)文件曾需要用卡車來運(yùn)輸。

 

三是項(xiàng)目執(zhí)行缺乏彈性。經(jīng)典PPP講究項(xiàng)目內(nèi)容的確定性、招標(biāo)過程的合規(guī)性、合同變更的有限性和爭議解決的對(duì)抗性。這些特點(diǎn)與西方國家成熟、清晰、穩(wěn)定的法制環(huán)境有關(guān),有助于減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)成本,打消私人資本的后顧之憂。然而,PPP作為一項(xiàng)長期合同,在合同執(zhí)行期內(nèi)項(xiàng)目條件發(fā)生變化是大概率事件。由于PPP項(xiàng)目留給各方進(jìn)行合同調(diào)整、再談判的空間有限,極有可能導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)提前中止甚至徹底失敗,這也是PPP模式在國內(nèi)外受到詬病的主要原因。這一特點(diǎn)決定了PPP的應(yīng)用受限,很難進(jìn)行大規(guī)模推廣。

 

四是體量較小,項(xiàng)目在行業(yè)內(nèi)呈點(diǎn)狀分布。經(jīng)典PPP的前述特征,決定了這一模式很難遍地開花。據(jù)統(tǒng)計(jì),發(fā)達(dá)國家中PPP推廣較為成功的澳大利亞、英國和芬蘭,PPP占公共投資的比例約在10%到15%之間,而發(fā)展中國家中PPP推廣較為成功的墨西哥,PPP占公共投資的比例約為15%。經(jīng)典PPP尚未成為公共投資的主導(dǎo)力量,與PPP相關(guān)的決策主要限于項(xiàng)目層面的精耕細(xì)作,很難上升為宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具。

 

二、從PPP到PEP:中國政府與社會(huì)資本合作的演進(jìn)路線

 

PPP在中國興起于上世紀(jì)八十年代中期,到目前已經(jīng)經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段。上世紀(jì)80年代中期到1993年是探索階段,這個(gè)階段BOT項(xiàng)目開始零星引入中國。1994年國家計(jì)委選擇了廣西來賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目等五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目先行先試,PPP正式受到政府重視。這一時(shí)期,我國政府注重國際經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)、消化并開始本土化,社會(huì)資本也以外商為主,PPP完全按照經(jīng)典PPP的特征來進(jìn)行操作。2003年建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》,PPP進(jìn)入推廣階段。這一階段市場經(jīng)濟(jì)的特征非常明顯:一是破除了所有權(quán)的藩籬,外企、民企同臺(tái)競爭,國企開始參與;二是項(xiàng)目競標(biāo)過程公開透明,競爭達(dá)到白熱化。與此同時(shí),PPP規(guī)則的本土化也逐步完成。2008年,隨著“四萬億”救市計(jì)劃的出臺(tái),PPP的市場格局出現(xiàn)了重大變化,央企開始成為PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本一方。央企成為主角改變了PPP的規(guī)則,央企和地方政府領(lǐng)導(dǎo)定的調(diào)子成為PPP的準(zhǔn)則,競爭、透明等市場規(guī)則退居二線,外資開始撤退。

 

2013年以來,財(cái)政部以化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資問題、推動(dòng)財(cái)政體制改革以及推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化為主旨來推動(dòng)PPP,PPP進(jìn)入到了全面普及的第五階段。目前的社會(huì)資本格局呈現(xiàn)出新的特點(diǎn):外資守住原有的存量項(xiàng)目,沒有進(jìn)行業(yè)務(wù)擴(kuò)張,市場份額逐漸萎縮;民營資本一邊觀望一邊參與,占有一定的市場份額;國有企業(yè)特別是央企積極參與,獲得了半數(shù)以上的成交項(xiàng)目和七成以上的成交額。

 

與外資固守經(jīng)典PPP的交易邏輯不同,國企作為社會(huì)資本參與項(xiàng)目的方式更為靈活,而民營企業(yè)的風(fēng)格則介于外資和國企之間。國企成為社會(huì)資本的主力軍使得政府與社會(huì)資本合作與經(jīng)典PPP相比已經(jīng)呈現(xiàn)出新的特征:

 

一是國企作為社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的承受能力。央企、國企與地方政府均屬于“國家隊(duì)”。對(duì)央企來說,憑借其行政級(jí)別在與地方政府博弈的過程中并不落下風(fēng),這使得央企能夠承擔(dān)很多對(duì)于外資和民資來說不可承受的風(fēng)險(xiǎn);對(duì)地方政府來說,與央企合作的風(fēng)險(xiǎn)也小,特別是當(dāng)面臨中央層面的政策調(diào)整時(shí),央企往往選擇自覺地服從,并積極配合地方政府進(jìn)行整改,而不是像經(jīng)典PPP項(xiàng)目中的私人資本那樣會(huì)輕易選擇對(duì)抗性的訴訟或仲裁程序。至于地方性國企,仍然跟地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系,參與政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目有時(shí)更像履行政治任務(wù),在項(xiàng)目執(zhí)行出現(xiàn)問題的時(shí)候顯然會(huì)更加倚靠行政體制內(nèi)部的溝通和協(xié)調(diào)。央企、國企與地方政府之間的“血緣關(guān)系”改變了政府與社會(huì)資本之間的合同關(guān)系屬性,地方政府原本與“陌生人”簽訂的合同,變成了與“表兄弟”(央企)或者“分家出去的兒子”(地方國企或市場化運(yùn)作的平臺(tái))之間簽訂的合同。這種合同型治理的方式,是介于純市場化合同和純行政性監(jiān)管之間的一種形態(tài),整體而言市場化色彩更濃一些,但仍然帶有一定的行政烙印。

 

二是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和前期工作均大大簡化。國企與地方政府之間勢均力敵的博弈關(guān)系降低了雙方的信息溝通成本,進(jìn)而降低了整個(gè)交易成本。相較于民營企業(yè),央企更容易和地方政府之間達(dá)成默契——對(duì)于項(xiàng)目中諸多難以預(yù)測或難以分割的風(fēng)險(xiǎn),暫且擱置爭議、留有彈性,以待將來處理。這種合作默契顯然有助于降低項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和合同的完備性。本土化以后的合同文本,相較經(jīng)典PPP項(xiàng)目的合同文本,在風(fēng)險(xiǎn)分配安排、債權(quán)人的介入權(quán)、利益沖突、爭議解決等方面都根據(jù)實(shí)際情況做了一定的簡化和調(diào)整。

 

三是溝通協(xié)調(diào)成為爭議解決的主渠道,較少使用訴訟和仲裁。國企的參與有效解決了經(jīng)典PPP中的一個(gè)難題——PPP招標(biāo)采購與合同的剛性如何適應(yīng)漫長合作期限內(nèi)項(xiàng)目環(huán)境可能發(fā)生的劇烈變動(dòng)。許多PPP項(xiàng)目的失敗,都是來源于剛性的PPP合同造成了PPP執(zhí)行過程中的矛盾,而訴訟和仲裁的對(duì)抗性又進(jìn)一步加劇了政府和私人資本之間的緊張關(guān)系。國有企業(yè)與政府之間的血緣關(guān)系在一定程度上為合同增添了柔性約束力,國有企業(yè)為了維護(hù)與政府的長期關(guān)系往往愿意與政府進(jìn)行重新談判。較高的重新談判成功率,有效的緩解了傳統(tǒng)PPP里面“一言不合就解約”的問題,。

 

四是從項(xiàng)目工具上升到國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。四年以來,政府與社會(huì)資本合作的適用范圍從傳統(tǒng)的市政公用、交通、環(huán)保領(lǐng)域全面擴(kuò)展到農(nóng)林、教育、文體、城市綜合開發(fā)、旅游、能源等領(lǐng)域,有意愿采用政府與社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目超過14000個(gè),累計(jì)投資額接近18萬億,其中已經(jīng)采用政府與社會(huì)合作模式落地的項(xiàng)目超過6000個(gè),成交金額超過9萬億。政府與社會(huì)資本合作的應(yīng)用范圍之廣、規(guī)模之大,意味著,在中國,政府與社會(huì)資本合作不再僅僅是一種項(xiàng)目層面的融資工具,而是上升到國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,與國家經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、控制發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等一系列宏觀政策目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)在一起,其推動(dòng)的力度、速度、深度和廣度均取決于宏觀調(diào)控節(jié)奏,而不是僅僅考慮單個(gè)項(xiàng)目的得失。

 

基于合作者屬性、決策模式和政策目標(biāo)的重大變化,我們認(rèn)為,PPP(即第二個(gè)P是私人資本)已經(jīng)無法概括和解釋中國正在發(fā)生的事情,用PEP(Public Enterprise Partnership,政企合作)能夠更為恰當(dāng)?shù)陌盐者@一概念。Enterprise包含了各種所有制的企業(yè),相較Private更符合中國的實(shí)際情況,也更容易解釋中國政企合作中的特殊現(xiàn)象。PEP成為PPP的上位概念,PEP包括PPP和PSP(Public-SOE-Partnership),社會(huì)資本為私人資本的PPP又可以進(jìn)一步區(qū)分為PIPP(Public-International Private-Partnership)和PCPP (Public-Chinese Private-Partnership)。PEP的概念體系如圖1所示。

 

圖1: PEP的概念體系

三、PEP:符合中國國情的政策選擇

 

當(dāng)我們將中國式的政府與社會(huì)資本合作從PPP上升到PEP層面之后,站在PEP的角度對(duì)政企合作的得失進(jìn)行評(píng)判,將更加全面和客觀。相比PEP之前的土地財(cái)政、平臺(tái)公司融資、專項(xiàng)金融債、政府購買服務(wù)等投融資方式,PEP對(duì)中國的貢獻(xiàn),是系統(tǒng)推動(dòng)了中國的國家治理現(xiàn)代化,在政府投融資體制改革領(lǐng)域和財(cái)政管理體制改革領(lǐng)域均有積極的推動(dòng)作用。

 

一是PEP使用市場機(jī)制在一定程度上矯正了地方政府的非理性投資決策,提高了政府投融資決策的質(zhì)量。在平臺(tái)公司融資階段,地方政府上項(xiàng)目是書記市長一句話,有條件無條件都要上。PEP模式引入后,地方政府的投資項(xiàng)目要順利落地需要經(jīng)過社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)兩道關(guān)卡,沒有社會(huì)資本響應(yīng)、沒有金融機(jī)構(gòu)提供貸款的項(xiàng)目,地方政府只能留待時(shí)機(jī)成熟后再啟動(dòng)。各方一再詬病的項(xiàng)目落地難問題,其實(shí)恰恰說明這種模式有效地抑制了地方政府非理性的投資沖動(dòng)。在PEP模式下,政府和市場各歸其位,市場在資源配置中起到了決定性作用的同時(shí),更好發(fā)揮了政府作用。

 

二是PEP促進(jìn)了央企和政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型,做強(qiáng)做優(yōu)做大了國有資本。積極參與PPP的央企,多以施工為主業(yè)。PEP在全國范圍內(nèi)大規(guī)模的支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在穩(wěn)增長的同時(shí)也為這些企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇,避免他們陷入房地產(chǎn)建筑市場下行帶來的經(jīng)營困境。借助PEP的機(jī)會(huì),很多企業(yè)成功實(shí)現(xiàn)了從單純的施工向投資和運(yùn)營的轉(zhuǎn)型。在投資層面,央企的投資決策能力大大提升,融資工具不斷豐富;在運(yùn)營層面,央企有效的整合了市場資源和上下游的行業(yè)資源,逐漸填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場化運(yùn)營的空白。我們已經(jīng)看到,一批世界級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)正在崛起。PEP也為地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇。激進(jìn)型的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)為市場化經(jīng)營的國有企業(yè),與其他社會(huì)資本同臺(tái)競爭;穩(wěn)健型的融資平臺(tái)則承擔(dān)政府出資代表的責(zé)任,其功能從融資走向項(xiàng)目監(jiān)管,承擔(dān)起公益性國有企業(yè)的職能。

 

三是PEP提高了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資運(yùn)營效率。PEP的大規(guī)模推廣整合了地方政府、國企和金融機(jī)構(gòu)的資源,以市場化的方式將資源導(dǎo)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。PEP強(qiáng)調(diào)以競爭性的方式選擇社會(huì)資本,為社會(huì)資本提供了進(jìn)入原本封閉的地方基礎(chǔ)設(shè)施市場的通道。過去由地方性企業(yè)運(yùn)營的污水、供水、垃圾處理、河道治理等項(xiàng)目,開始逐漸由全國性的集團(tuán)企業(yè)投資運(yùn)營。大型集團(tuán)進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營領(lǐng)域,有助于企業(yè)通過規(guī)模效應(yīng)有效降低投資和技術(shù)進(jìn)步的邊際成本。我們觀察到,環(huán)保類企業(yè)在市場份額迅速擴(kuò)大之后,開始引入國際先進(jìn)的污水處理技術(shù);施工類企業(yè)在獲得幾十條地下綜合管廊項(xiàng)目合同的同時(shí),加大研發(fā)以實(shí)現(xiàn)管廊工程技術(shù)的升級(jí)和優(yōu)化;地產(chǎn)類公司則借助園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)類項(xiàng)目向城市綜合運(yùn)營方面進(jìn)行業(yè)務(wù)方向的拓展。借助PEP帶來的規(guī)?;蛯I(yè)化效應(yīng),中國基礎(chǔ)設(shè)施的建營水平在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了效率層面質(zhì)的提升。

 

四是PEP提升了政府與社會(huì)資本之間合作的規(guī)范性。在“四萬億”時(shí)代,地方政府和央企往往憑借一紙戰(zhàn)略合作協(xié)議就能開工建設(shè),而在PEP時(shí)代,盡管合同的完備性距離經(jīng)典PPP仍然有一段不小的距離,但相較以往,項(xiàng)目的規(guī)范性已經(jīng)有了質(zhì)的提高。在財(cái)政、金融、國資的多重監(jiān)管之下,PEP項(xiàng)目合同的規(guī)范性與過去的土地財(cái)政、平臺(tái)公司融資、專項(xiàng)金融債、政府購買服務(wù)相比已是天壤之別。PEP合同通過建設(shè)內(nèi)容、回報(bào)水平、績效指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框定,有效控制政府投資規(guī)模。

 

五是PEP已成為政府投融資體制改革和財(cái)政管理體制改革的有效工具,是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的重要抓手。政府投融資體制改革要解決的根本問題不是錢從哪里來的問題,而是如何提高資金使用效率的問題。評(píng)價(jià)一種政府投融資工具的價(jià)值,不能僅僅觀察資金的成本,還要評(píng)價(jià)這一工具對(duì)市場資源的整合效率和對(duì)政府決策的優(yōu)化程度。在這幾個(gè)方面,PEP都具有不可取代的優(yōu)勢。對(duì)于財(cái)政管理體制改革而言,PEP改變了公共財(cái)政的投入方式,從補(bǔ)建設(shè)到補(bǔ)運(yùn)營,從事后被動(dòng)接受到事前主動(dòng)算準(zhǔn)財(cái)政承受能力。此外,PEP通過項(xiàng)目庫信息公開、政府采購信息公開,有效提高了項(xiàng)目的信息公開水平,為政府有效控制項(xiàng)目帶來的政府付費(fèi)壓力提供了決策依據(jù)。整體而言,PEP時(shí)代,政府的角色將從重建設(shè)轉(zhuǎn)為重運(yùn)營,從按投入付費(fèi)轉(zhuǎn)為按績效付費(fèi),從親自操刀轉(zhuǎn)為強(qiáng)化監(jiān)管,PEP將推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化改革不斷前行。

 

六是PEP是中國實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。新型城鎮(zhèn)化是中國既定的發(fā)展方針,過去地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化的時(shí)候有兩條路,分別是土地財(cái)政和利用政府信用舉債,現(xiàn)在這兩條路基本都不通。PEP的實(shí)踐證明,與傳統(tǒng)的土地財(cái)政、地方融資平臺(tái)、政府購買服務(wù)等政府投融資方式相比,PEP是負(fù)面作用最小的政策。要盤活資本搞新型城鎮(zhèn)化,通道就只有PEP,這是不可逆轉(zhuǎn)的政策選擇。如果PEP的發(fā)展通道不暢,那么地方政府要么徹底偃旗息鼓不再搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),要么重回各種違法違規(guī)模式的老路子,讓債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在暗處積累。

 

四、完善PEP:尋求改革的螺旋上升路徑

 

在中國,PEP生發(fā)自PPP,但已經(jīng)根據(jù)中國的國情演變?yōu)楦哂邪菪缘母拍?,是中國四年來偉大的社?huì)實(shí)踐的成果。中國的PEP和國外的PPP不一樣,不能簡單的拿國際PPP的標(biāo)桿來衡量中國的PPP,只要這種模式比過去的政府投融資模式有進(jìn)步,就應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷完善并推廣,而不是糾結(jié)于PEP到底是不是國外的PPP。只有這樣,中國才能為世界PPP的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

 

我們認(rèn)為,PEP的發(fā)展在大方向上沒有錯(cuò),在技術(shù)上可以持續(xù)不斷的進(jìn)行優(yōu)化。完善PEP可從四個(gè)大的方面著手。

 

一是完善PEP內(nèi)部的分類管理體系。PEP內(nèi)部的PSP、PCPP和PIPP因社會(huì)資本方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的不同,適用范圍也不同。站在PPP的視角下,很多邊界范圍不清晰的項(xiàng)目根本不具有可操作性,但是在PEP的視角下,項(xiàng)目邊界不清晰造成的風(fēng)險(xiǎn)是國有企業(yè)能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)在對(duì)PEP進(jìn)行監(jiān)管時(shí),可采用差異化的監(jiān)管手段進(jìn)行監(jiān)管,以維系PEP的市場活力。

 

二是完善PEP的競爭規(guī)則。PEP的生命力在于競爭,這種競爭既包括不同類型社會(huì)資本之間的競爭,也包括同類社會(huì)資本之間的競爭。要實(shí)現(xiàn)這種競爭效果,就需要采購制度給予不同類型的社會(huì)資本同臺(tái)競爭的空間,讓社會(huì)資本根據(jù)自身的條件,界定自己能夠接受的風(fēng)險(xiǎn)程度,并相應(yīng)的給出報(bào)價(jià)水平。

 

三是完善PEP的配套政策。目前在項(xiàng)目可行性決策、采購政策、稅收政策、預(yù)算管理、價(jià)格體系等各個(gè)層面都存在與PEP發(fā)展不相匹配的結(jié)節(jié)性問題。在大的政策方向達(dá)成共識(shí)之后,需要政府各部門強(qiáng)化研究,通力合作,解決實(shí)踐層面的政策梗阻。

 

四是加強(qiáng)PEP的理論研究。中國的政府與社會(huì)資本合作是以經(jīng)典PPP理論為基礎(chǔ)發(fā)展起來的,隨著國外PPP理論的不斷演變和中國實(shí)踐的豐富,中國的PEP亟需一套扎根中國國情的理論來指導(dǎo),否則對(duì)PEP的認(rèn)識(shí)和規(guī)范就會(huì)陷入混亂。這也是本文

 

理想的改革應(yīng)該是一個(gè)螺旋式上升的過程,而不應(yīng)是左右搖擺、低水平重復(fù)的過程。當(dāng)我們站在PEP的角度來審視中國政府與社會(huì)資本的合作,可以看到PEP所走的路是符合中國國情的正確方向。與其緣木求魚、另辟蹊徑,不如鍥而不舍、攻堅(jiān)克難,集中力量攻克PEP推動(dòng)過程中的體制性障礙,用中國成功的發(fā)展模式為世界PPP理論和實(shí)踐的拓展做出貢獻(xiàn)。

 

(作者:金永祥 大岳咨詢公司董事長;宋雅琴 大岳基礎(chǔ)設(shè)施研究院副院長;滿慶鵬 哈爾濱工業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)管理系主任;周林潔 大岳咨詢公司合作發(fā)展部總監(jiān))

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