【中國財(cái)經(jīng)報(bào)】中國PPP市場：更透明更規(guī)范更高效
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為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，PPP通過引導(dǎo)社會資本投向，充分釋放社會資本的創(chuàng)新活力，形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機(jī)制，將在全面助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、貫徹落實(shí)國家重大戰(zhàn)略中持續(xù)發(fā)揮更大作用。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)近日發(fā)布的《2020中國PPP市場透明度報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）顯示，2020年全國PPP市場透明度總指數(shù)同比提高，PPP市場信息公開工作逐步完善，為PPP市場的規(guī)范發(fā)展提供了重要保障，有力推動了財(cái)政體制機(jī)制改革。
加強(qiáng)PPP信息公開是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、全面深化改革、提升國家治理能力的內(nèi)在要求和具體舉措，有助于推動PPP工作制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，提高市場資源配置效率，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。
近年來，我國加速推進(jìn)PPP項(xiàng)目信息和政務(wù)服務(wù)信息公開，持續(xù)提升PPP管理透明度。經(jīng)過不斷地實(shí)踐探索，PPP市場目前已逐漸進(jìn)入規(guī)范平穩(wěn)發(fā)展階段，2021年各地密集推出PPP發(fā)展新政策，市場配置資源效率進(jìn)一步提高。作為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，PPP通過引導(dǎo)社會資本投向，充分釋放社會資本的創(chuàng)新活力，形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機(jī)制，將在全面助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、貫徹落實(shí)國家重大戰(zhàn)略中持續(xù)發(fā)揮更大作用。
PPP信息公開透明度持續(xù)提升
信息透明度是衡量PPP市場發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。PPP市場透明度，指的是各責(zé)任主體（主管部門、政府授權(quán)合作方、社會資本方、中介機(jī)構(gòu)等）對PPP項(xiàng)目信息公開的程度?！秷?bào)告》顯示，相比2019年，2020年中國PPP市場信息公開工作穩(wěn)中有進(jìn)。2020年，全國PPP市場透明度總指數(shù)為78.15，同比略有提高；省級層面的PPP市場透明度指數(shù)穩(wěn)中有升，省份之間的PPP市場透明度指數(shù)差異有所擴(kuò)大，其中云南、山東、河北、湖南和江蘇位列榜單前五名；多數(shù)城市PPP市場透明度指數(shù)同比有所提高。
近年來，財(cái)政部將信息公開作為規(guī)范有序推進(jìn)PPP工作的重要著力點(diǎn)，在制度保障、平臺建設(shè)、公開內(nèi)容等方面開展了大量工作。2015年，財(cái)政部建立了貫通“中央－省－市－縣”四級的全國PPP綜合信息平臺，實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目全生命周期信息的及時(shí)披露；2020年，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等最新信息技術(shù)對信息平臺進(jìn)行全面升級，確保信息真實(shí)、準(zhǔn)確、可追溯，實(shí)現(xiàn)各參與方信息對稱；2021年，修訂印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理辦法》，對PPP信息錄入、信息公開內(nèi)容及方式等進(jìn)行了調(diào)整，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范PPP信息公開工作，推動PPP規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展。
“信息公開是構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。強(qiáng)化PPP信息公開，有利于促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于提高政府管理水平，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效能。最新修訂的PPP信息公開管理辦法進(jìn)一步豐富公開內(nèi)容、擴(kuò)展責(zé)任主體、優(yōu)化公開方式和時(shí)點(diǎn)、夯實(shí)監(jiān)管措施、建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，將引領(lǐng)和保障PPP信息公開邁上新臺階。”財(cái)政部PPP中心主任焦小平表示，財(cái)政部將圍繞落實(shí)新辦法，按照各方共建共治共享原則，不斷深化細(xì)化相關(guān)工作。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長徐飛認(rèn)為，PPP已經(jīng)成為全面深化改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國家治理現(xiàn)代化的一部分，及時(shí)、完善的信息公開是PPP項(xiàng)目規(guī)范化管理的基礎(chǔ)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP中心課題組通過編制指數(shù)的方式，已經(jīng)連續(xù)4年發(fā)布中國PPP市場透明度報(bào)告，準(zhǔn)確、客觀地反映了我國PPP市場信息公開的狀況，產(chǎn)生了良好的社會反響，有力推動了PPP事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
PPP市場透明度指數(shù)的提升，對吸引社會資本、推動項(xiàng)目落地產(chǎn)生了積極影響。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院投資系主任、PPP中心課題組相關(guān)負(fù)責(zé)人宗慶慶表示，信息公開與引資質(zhì)量呈正相關(guān)關(guān)系，2017年至2020年全國PPP市場透明度總指數(shù)不斷提升，PPP信息透明度越好的城市，社會資本方出資比例越高，項(xiàng)目開工間隔時(shí)間也越短；而透明度越差的城市，PPP項(xiàng)目出現(xiàn)遲遲不開工的情況，后期發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)的可能性也更高。
“PPP有利于用好‘看不見的手’和‘看得見的手’，形成市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授方芳說。
目前，我國PPP信息公開工作已取得積極成效，項(xiàng)目庫、機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)斓纳鐣绊懥驼J(rèn)可度不斷提高，全國PPP綜合信息平臺也成為各地強(qiáng)化項(xiàng)目管理、推進(jìn)項(xiàng)目對接、推動項(xiàng)目落地的重要抓手。
PPP市場更趨規(guī)范穩(wěn)健
“十三五”期間，全國PPP市場由快速增長的“提量”階段過渡到規(guī)范發(fā)展的“提質(zhì)”階段，成為推動公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，在支持有效投資、助力“兩新一重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、交通運(yùn)輸和水利建設(shè)重大工程）建設(shè)、推動綠色低碳發(fā)展、服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面發(fā)揮了重要作用。
全國PPP綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目數(shù)據(jù)顯示，截至2021年11月底，PPP新入庫項(xiàng)目595個，投資額11773億元，同比下降24.9%；簽約落地項(xiàng)目527個，投資額12103億元，同比上升4.3%；開工建設(shè)項(xiàng)目478個，投資額8902億元，同比上升3.6%。
財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，PPP市場的發(fā)展已越來越成熟、穩(wěn)健并富有韌性，短期內(nèi)新入庫的數(shù)量有所下降是正?，F(xiàn)象；關(guān)鍵指標(biāo)有升有降，也在一定程度上反映出PPP市場已逐漸進(jìn)入規(guī)范平穩(wěn)發(fā)展階段。
為推動PPP規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展，財(cái)政部PPP中心嚴(yán)把入庫關(guān)，強(qiáng)化對項(xiàng)目入庫信息合規(guī)性、完整性的核查，將不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目攔在項(xiàng)目庫外；各地也更加注重項(xiàng)目質(zhì)量管理，申報(bào)入庫更加謹(jǐn)慎。此外，由于政府投融資渠道多元化以及部分地區(qū)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占比已接近紅線，公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目有所分流，這都使得PPP入庫項(xiàng)目數(shù)量有所下降。同時(shí)，歷經(jīng)7年多的實(shí)踐，我國PPP市場更加成熟，發(fā)展預(yù)期漸趨穩(wěn)定、理性，越來越多在庫項(xiàng)目完成簽約、開工建設(shè)并進(jìn)入運(yùn)營期，項(xiàng)目落地效率持續(xù)提升。
“PPP模式是公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給側(cè)改革，而改革又是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，避免‘一腳油門、一腳剎車’的過山車式改革，也是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。”上海濟(jì)邦咨詢公司董事長張燎表示，經(jīng)過2014年以來的高速增長，中國迅速成為全球規(guī)模最大的基建PPP市場，自2018年開始進(jìn)入追求高質(zhì)量發(fā)展的新階段。從PPP項(xiàng)目識別到運(yùn)維，項(xiàng)目主管部門不希望只增加項(xiàng)目數(shù)量和投資額，而是希望通過“小鍋精烹”，在發(fā)起行業(yè)領(lǐng)域、方案編制準(zhǔn)備、采購、融資、信息公開、績效評價(jià)等項(xiàng)目全生命期管理的各個環(huán)節(jié)，踐行高質(zhì)量發(fā)展理念。
各地持續(xù)推動PPP高質(zhì)量發(fā)展
海南發(fā)布加快PPP模式高質(zhì)量發(fā)展新政，廣西出臺推廣運(yùn)用PPP三年行動計(jì)劃，湖北出臺PPP項(xiàng)目績效管理政策，江蘇下達(dá)年度省級PPP示范項(xiàng)目獎補(bǔ)資金……2021年，各地密集推出政策促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮PPP模式穩(wěn)增長、促投資的關(guān)鍵性作用，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量及效率。
“PPP模式已成為我國穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。”北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示，立足新發(fā)展階段，PPP的發(fā)展不再依靠中央政府動員，而是由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展決定，社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與PPP也以市場規(guī)則為基礎(chǔ)，不再過度重視中央政府部門的“背書”。PPP在提升市場配置資源效率方面發(fā)揮了重要作用，其自身發(fā)展也更規(guī)范、健康、高效。
以海南為例，結(jié)合新時(shí)期自貿(mào)港建設(shè)發(fā)展需求，海南省明確提出了PPP模式全省覆蓋的目標(biāo)，并在項(xiàng)目儲備、聯(lián)評聯(lián)審、信息公開、財(cái)政支持、金融支持、用地支持、專項(xiàng)債結(jié)合、REITs結(jié)合等方面作出全面部署。政策組合拳將有效助力PPP發(fā)展。得益于2020年出臺的PPP一攬子政策，廣西2020年和2021年推出的PPP項(xiàng)目全國領(lǐng)先。
“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了新階段，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級、解決‘卡脖子’問題、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急。”西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授蔡棟梁認(rèn)為，“PPP+REITs”是未來公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要方向。這種結(jié)合為社會資本的退出提供了可靠路徑，為社會資本的投資定價(jià)提供了價(jià)格錨定工具，為理順央地財(cái)政關(guān)系、優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、提供可持續(xù)供給的權(quán)益資本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，將為“十四五”的高質(zhì)量發(fā)展提供長效支持。
中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署七大政策，提出適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資、繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六保”工作等要求。相關(guān)專家表示，這為我國PPP發(fā)展指明了方向、帶來了新機(jī)遇，PPP模式將在助力落實(shí)國家重大戰(zhàn)略，特別是支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮更大作用，有力支撐經(jīng)濟(jì)工作穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
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