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《China PPP Demonstration Project Report》

序一  發(fā)揮第四部門在PPP工作中的作用

 

政府和社會資本合作(Public-Private Partnership,簡稱“PPP”)模式在中國不是新事物,上世紀(jì)80年代中期就已開始應(yīng)用。30多年來,PPP在中國的發(fā)展經(jīng)歷了多個階段,有高低起伏也出現(xiàn)過反復(fù)。隨著2013年年底全國人大決定立法、中央政府特別是財政部和發(fā)改委等開始力推,PPP模式作為我國提供(準(zhǔn))公共產(chǎn)品/服務(wù)、改進政府管理方式等的重要手段之一,被賦予了新的歷史使命,具有重要意義。

2014年10月,李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)第66次會議,并在會上明確提出“積極推廣PPP模式”。財政部、發(fā)改委相繼發(fā)布配套政策法規(guī)文件,財政部30個和發(fā)改委80個PPP項目的陸續(xù)推出,PPP模式在我國全面升溫。作為一名20年專注于PPP研究與教學(xué)的學(xué)者,在為自己的領(lǐng)域得到國家重視而高興的同時,對當(dāng)前的PPP熱潮也有一些擔(dān)心。如果各地一窩蜂地上PPP項目,不認(rèn)真總結(jié)和吸取過去30多年的經(jīng)驗教訓(xùn),不能理性看待和科學(xué)運用PPP模式,不能公平分擔(dān)和控制風(fēng)險,就有可能重復(fù)再犯過去犯過的錯誤或又走彎路,引入社會資本后幾十年的運營和維護就有可能出問題,不僅不能提高效率和服務(wù)水平、保護公眾利益,甚至項目失敗,造成社會不和諧,那么PPP所能發(fā)揮的作用會大打折扣,社會各界寄予的厚望恐怕也會落空。

有此擔(dān)心的肯定不止我一個人,大岳咨詢金總也在多個場合表達了類似意見。我和金總認(rèn)識多年,我們倆基本是同期(上世紀(jì)90年代)開始與PPP結(jié)緣,我主要從事PPP研究和教學(xué),他則基本上以PPP項目實踐為主,他和他的團隊完成了很多國內(nèi)經(jīng)典的PPP案例,積累了很多寶貴經(jīng)驗,對我國PPP的發(fā)展也提出了不少真知灼見。我們平時的交流也挺多,我的學(xué)生也專門到金總的公司做過調(diào)研、了解第一手資料。

這次金總請我為他們即將出版的新書《中國PPP示范項目報道》作序,我欣然答應(yīng),因為推廣PPP的正確理念和做法,做好PPP項目是相關(guān)從業(yè)人員的共同使命。這本書從過去的幾千個PPP項目中挑選出有代表性的十幾個示范項目,匯總呈現(xiàn)了國內(nèi)主要媒體的相關(guān)報道。這些項目有的是剛剛完成的示范項目,有的引起過社會的廣泛關(guān)注,有的為行業(yè)樹立了標(biāo)桿。我在工作中也常與記者打交道,他們對社會敏感和熱點的把握,對新事物的探究精神令人佩服。記者的這些采訪報道時間跨度長,角度多樣,思考深入,對于總結(jié)我國PPP的經(jīng)驗教訓(xùn),對這一輪的PPP推廣應(yīng)用具有很好的參考價值。

有一種說法,媒體是立法、司法、行政之后的第四部門;也有人說,智庫(含咨詢和學(xué)術(shù)機構(gòu))是立法、司法和行政之后的第四部門。無論媒體也好,智庫也罷,充分發(fā)揮第四部門的作用都能對我國PPP的健康發(fā)展大有裨益。特別是在全國各地如火如荼上馬PPP項目的當(dāng)前,這本結(jié)合媒體和智庫之力的書籍出版,可謂恰逢其時,事半功倍。因此,我向大家隆重地推薦此書,期待書中的理念、做法和總結(jié)能給讀者帶來啟示、思考和爭辯,也期待著第四部門和我們廣大的從業(yè)者一起,共同為PPP在中國的健康和順利發(fā)展盡一份綿薄之力!

 

清華大學(xué)國際工程項目管理研究院副院長 王守清教授

2015年3月7日于清華園

 

 

序二 總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),推動PPP模式創(chuàng)新

 

2014年對PPP是一個特殊的年份,PPP的環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化。繼產(chǎn)業(yè)資本之后,金融資本對PPP表現(xiàn)出強烈的興趣,參與方的變化對PPP的影響不可小覷。發(fā)改委和財政部接連出臺了一系列與PPP相關(guān)的政策法規(guī),法律環(huán)境更加有利于PPP發(fā)展的同時也對PPP形成了更加完善的約束。有收益的項目越來越少,沒收益的項目越來越急迫。PPP從比較集中應(yīng)用于公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,擴展到社會基礎(chǔ)設(shè)施,甚至基礎(chǔ)設(shè)施以外的行業(yè)。土地財政不斷收緊,高速城市化的遺留問題需要補課,包括環(huán)境問題和地下設(shè)施的建設(shè)等。面對變化,創(chuàng)新成為推進PPP的必然選擇,沒有模式創(chuàng)新就無法完成PPP的使命。

2014年10月中旬李克強總理和劉延?xùn)|副總理訪問了俄羅斯,在俄期間我向領(lǐng)導(dǎo)遞交了《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好PPP工作的建議》,十點建議中的第一點是“總結(jié)過去PPP項目的經(jīng)驗教訓(xùn)并推廣”。李克強總理在2014年10月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上積極鼓勵推廣政府與社會資本合作的“PPP模式”,他指出“一些地方政府已經(jīng)有過類似的探索,有關(guān)部門要注重總結(jié)其中的經(jīng)驗、教訓(xùn),積極推廣試點經(jīng)驗,在更大范圍內(nèi)拓展廣泛的投資空間。”應(yīng)該說,總理的要求非常明確,做好PPP工作首先應(yīng)該重視經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)。無論PPP面臨的環(huán)境如何變化,其本質(zhì)是不會變的,總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)就是要抓住PPP的本質(zhì)和靈魂。在國外,運作PPP項目廣泛聘請專業(yè)中介機構(gòu),其本質(zhì)也是要利用中介機構(gòu)在PPP項目中的經(jīng)驗積累。

2014年底財政部推出的30個PPP示范項目之一的池州市主城區(qū)污水處理及市政排水購買服務(wù)項目簽約了,業(yè)內(nèi)把這個項目稱為“池州模式”。之所以叫“模式”是因為以前沒有污水管網(wǎng)PPP的先例,池州項目實現(xiàn)了突破,成功地將無收費項目做成了PPP。不僅通過政府購買服務(wù)引入了社會資本,在池州項目里還體現(xiàn)了混合所有制,政府在SPV公司中持有了20%的股份。大岳咨詢作為池州項目的顧問,在項目推進過程中把以往項目的很多經(jīng)驗教訓(xùn)都吸收進了池州項目中,包括項目的組織、運作流程、重大問題的解決方案和項目文本等內(nèi)容。這個案例的成功證明,PPP項目的創(chuàng)新不是割斷歷史、另起爐灶,更不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新的玩花活,而是在總結(jié)以往PPP項目經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,充分與市場互動對接而做出的反映項目特點的結(jié)構(gòu)和規(guī)則設(shè)計??偨Y(jié)PPP項目經(jīng)驗教訓(xùn)是PPP模式創(chuàng)新的基石。

經(jīng)驗教訓(xùn)從何而來呢?去年財政部推出30個PPP示范項目,引起了行業(yè)巨大轟動,國家發(fā)改委還要推示范項目。財政部的目的很明確,就是要通過這些示范項目來總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),形成一些可復(fù)制的模式。這些示范項目產(chǎn)生經(jīng)驗教訓(xùn)需要幾年的時間,受限于示范項目的數(shù)量其經(jīng)驗教訓(xùn)也不會很多,而且在做示范項目的同時各地都在推PPP項目,根本等不及示范項目的經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)出來后再運用。實際上,截至2013年底,我國已經(jīng)完成約8000個PPP項目,在這些項目中各地交了大量的學(xué)費,也形成了非常豐富和寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn),也許這就是總理重視經(jīng)驗、教訓(xùn)的理由。在新的示范項目形成經(jīng)驗教訓(xùn)之前,可以把具有典型代表意義的一些老項目作為示范項目來看待,讓它們的經(jīng)驗教訓(xùn)先發(fā)揮示范的作用,可以獲得事半功倍的效果。

媒體一向是很敏感的。2014年我接受主流財經(jīng)媒體采訪超過150次,其中大部分與PPP項目有關(guān)(包括中央電視臺的兩次采訪)。我讀過記者就有些項目寫的報道,他們有非同尋常的選題和獨特的視角,一般都會提到正反兩方面的內(nèi)容。比如,經(jīng)濟觀察報記者杜濤寫北京第十水廠PPP項目的文章,非常有深度,使我們這些項目的親歷者讀后都有新鮮感、有收獲。我們把主流財經(jīng)媒體關(guān)于PPP項目的報道進行整理出版了這本《中國PPP示范項目報道》供讀者參考。也許這些報道本身不代表任何一個PPP示范項目的全部,但記者的視角至少可以為我們總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)提供重要的線索。

在未來五到十年,PPP在我國經(jīng)濟活動中將會無處不在。但PPP是把雙刃劍,做得好能助力經(jīng)濟社會的發(fā)展,做得不好可能會給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來麻煩,搞不好風(fēng)險還會越來越大,控制好PPP項目風(fēng)險是PPP從業(yè)人員的重要使命。做好PPP項目和進行PPP模式的創(chuàng)新,需要智慧,更需要從PPP的歷史中汲取養(yǎng)分,相信記者高屋建瓴的眼界會拓展我們的視野,增加我們的智慧。

2015年2月4日國家發(fā)改委下發(fā)了《國家發(fā)改委辦公廳關(guān)于征集政府和社會資本合作典型案例的通知》,向各省征集建成并運營兩年以上的PPP項目案例經(jīng)驗,供有關(guān)各方學(xué)習(xí)借鑒。很明顯,總結(jié)PPP項目經(jīng)驗教訓(xùn)已經(jīng)成為政府工作的組成部分。期待我們編輯出版的這本書能為國家發(fā)改委的工作提供支持,為推動我國PPP健康發(fā)展做出貢獻。

需要強調(diào)的是,2014年中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會和大岳咨詢共同舉辦了《中國PPP沙龍》活動(截止目前共舉辦了六期),每期沙龍分享一個案例,本書收錄的十二個示范項目中的四個在沙龍上進行過分享,在此特向PPP專委會賈康主任和孫潔秘書長表示感謝。

 

大岳咨詢公司總經(jīng)理 金永祥